Studija Svetske banke o javnim finansijama - Naš problem je lavirint zvani državna uprava

Ono do čega su u svom istraživanju došli eksperti Svetske banke zvuči gotovo kao neslana šala, ali u našoj državnoj upravi ima čak 2.200 različitih zanimanja, njihove zarade obračunavaju se uz pomoć pet osnovica i čak 900 koeficijenata, a isplatu njihovih plata reguliše 19 zakona. Podzakonske akte eksperti ove međunarodne finansijske organizacije nisu uspeli ni da izbroje.

Ovaj primer, koji je naveden u studiji o srpskim javnim finansijama, najbolje pokazuje da je sistem isplate zarada netransparentan, kao i da država nema potpunu kontrolu nad njim.

- Ovakva iscepkanost doprinela je rastu zarada u javnom sektoru, jer pojedine grupe zaposlenih mogu da izlobiraju primenu posebnih zakona kojim se njihove plate povećavaju, da utiču na promenu osnovica, koeficijenata ili dodatka na zaradu - piše u ovoj studiji.

Da su zaposleni tu mogućnost obilato koristili pokazuje podatak da se od 2000. godine naovamo udeo zarada u bruto domaćem proizvodu (BDP), odnosno svemu što građani i privreda stvore za godinu dana, povećao sa 9,1 na 10,5% BDP-a. Istovremeno prihodi su padali, a rashodi rasli. Zbog rastućeg pritiska na budžet, dogovor sa Međunarodnim monetarnim fondom (MMF) predviđa da se udeo plata i smanji na sedam odsto u narednom trogodišnjem periodu.

Stručnjaci Svetske banke u svojoj studiji ocenjuju da je Vlada primenila meru koja je odmah dala rezultate i značajno smanjila rashode (zarade smanjene za 10% u novembru 2014. godine), ali da ta mera ne rešava strukturne probleme, kao što je usitnjeni pravni okvir, nedostatak odgovornosti, kao i izostanak jedinstvenog registra zaposlenih. Oni podsećaju da je, po Memorandumu sa Fondom, rok za završetak jedinstvenog registra zaposlenih istekao u junu ove godine.

Inače, u Svetskoj banci smatraju da je najavljeno povećanje plata i penzija moguće, ali da Vlada mora da ponudi dodatne mere koje će kompenzovati rashode koji bi nastali eventualnim povećanjem zarada u javnom sektoru i penzija.

U ovoj studiji navodi se čitav set mera kojima deficit može značajno da se smanji. Zanimljivo je da uopšte nije reč o bolnim merama, kao ni radikalnim rezovima. Stručnjaci Svetske banke izračunali su da manjak u budžetu može da se smanji 1,2 do 1,7% BDP-a u narednom trogodišnjem periodu. Rešenja koja predlažu pre svega se odnose na unapređenje poreske administracije i bolji obuhvat sive ekonomije. Na taj način prihodi mogu da se povećaju za oko 100 mil EUR, što je oko 0,25% BDP-a. Zanimljivo je, na primer, da Fiskalni savet za ovu godinu procenjuje da su realni efekti od boljeg obuhvata sive ekonomije baš oko 100 mil EUR. Ova brojka bila je na početku godine i na spisku takozvanih "mekih mera" MMF-a. Stručnjaci Fonda mekim merama zovu ona rešenja za koja nije sigurno da li će povećati prihode, pa ih u konzervativnoj verziji planiranja budžeta i ne računaju. Na prihodnoj strani oni ih priznaju kao plus tek kad se takvi prilivi u budžetu i ostvare. Da je MMF imao razloga za sumnju pokazuje i prošlogodišnji budžet. I prethodni ministar finansija Lazar Krstić je prihode od sive ekonomije u budžetu za 2015. godinu procenio na oko 100 mil EUR. Međutim, njegove nade su se izjalovile. Vujoviću je, sa druge strane, ove godine to pošlo za rukom.

Stručnjaci Svetske banke takođe ističu da, prema proceni Poreske uprave, zaostali poreski dug, koji je moguće naplatiti, iznosi čak 2 mlrd EUR. To je ogroman novac i čini čak 6% BDP-a. U konačnoj računici koja bi minus u kasi mogla da smanji za 1,2 do 1,7% stručnjaci ove međunarodne finansijske institucije to čak nisu ni računali. Taj primer više spominju kao ilustraciju na koji način je moguće "relativno bezbolno" smanjiti budžetski deficit.

Takođe, u studiji se napominje da na državnu pomoć privredi, uključujući tu i poljoprivredu, odlazi oko šest odsto BDP-a. To su velika sredstva i gotovo da su identična izdacima za obrazovanje. Kada bi se neke od tih subvencija ukinule, deficit bi mogao da bude manji 0,2%.

Samo u toku prošle godine, na različite vidove državne pomoći privredi, iz budžeta je potrošeno 202 milijarde dinara. To čini 5,2% BDP-a. Ti rashodi su gotovo dvostruko veći od iznosa koji država troši na javne investicije. "Uprkos velikom iznosu, ovi izdaci nisu efikasni i predstavljaju značajan direktan i indirektan pritisak za budžet", ocenjuje se u izveštaju.

Državna pomoć je značajno porasla u poslednje tri godine, najviše zbog velikog broja aktiviranih državnih garancija. Prema poslednjim podacima Ministarstva finansija, od ukupno odobrenih 279 milijardi dinara zajmova uglavnom javnim preduzećima, na teret poreskih obveznika već je prešlo 202 milijarde dinara. Reč je o kreditima koje je rukovodstvo ovih firmi uzimalo uz garanciju države, jer zbog loših poslovnih rezultata nijedna banka nije želela da im pozajmi sredstva. Država se u tim situacijama praktično pojavljivala kao garant i firmama pozajmljivala rejting koji nemaju, a na poreske obveznike prebacivala obavezu vraćanja dugova u slučaju da javna preduzeća ne mogu da vrate svoje obaveze.

Ovoliki iznos aktiviranih garancija predstavlja znatno pogoršanje u poslednjih nekoliko godina. Primera radi, 2012. godine, od odobrenih oko 200 milijardi dinara garantovanih kredita, bila je aktivirana tek polovina garancija tog iznosa. Za nekoliko godina iznos zajmova koji su postali direktan trošak poreskih obveznika, udvostručio se. Iznos državnih garancija u budžetu rastao je sve do ove godine, kada su budžetom i po dogovoru sa MMF-om, stavljene pod kontrolu. Trošak koji se sada javlja u državnoj kasi deo je ranijih obaveza koje sada stižu na naplatu. Apsolutni rekorder po iznosu odobrenih garantovanih zajmova, koji prelaze milijardu evra, jeste preduzeće "Srbijagas". Na kraju aprila ove godine dugovanja ove kompanije iznosila su oko 700 mil EUR. Na drugom mestu su "Putevi Srbije", s tim što je ovo preduzeće uglavom pozajmljivalo za investicije, a ne za tekuće poslovanje.

U studiji Svetske banke se navodi da je samo u toku 2014. godine država Srbija na ime dospelih obaveza morala da vrati skoro 30 milijardi dinara njihovog duga, što bezmalo čini jedan odsto BDP-a. Sada zvuči potpuno neverovatno, ali ne tako davne 2007. godine iz budžeta uopšte nisu izdvajana sredstva na ime otplate aktiviranih državnih garancija. U Svetskoj banci očekuju da će ovaj trošak ostati na istom nivou i u narednih nekoliko godina. Eksperti ove međunarodne institucije sugerišu da bi država trebalo da nađe način kako da javna preduzeća na sebe ponovo preuzmu vraćanje dela obaveza, kako bi se državni budžet rasteretio troškova. Na taj način rashodi za servisiranje ovih obaveza smanjili bi se za milijardu do 1,2 mlrd EUR godišnje. Čini se da je neko u Vladi pročitao ovu analizu Svetske banke, jer je ministar finansija Dušan Vujović nedavno istakao kako je postignut dogovor sa javnim preduzećima da na sebe ipak preuzmu vraćanje dela obaveza za kredite čije su garancije aktivirane. Kako bi se smanjio direktan trošak za budžet, rekao je Vujović nedavno.

To nije jedini ceh koji preduzeća u državnom vlasništvu ispostavljaju budžetu. "Država vrlo često mora da pokrije troškove neplaćenih poreza i doprinosa i komunalija za preduzeća u državnom vlasništvu", navodi se u ovoj analizi. Ne postoje precizni podaci, međutim, koliko novca država na ovaj način godišnje potroši.

Uprkos velikoj državnoj pomoći, preduzeća u državnom vlasništvu ne postižu poslovne rezultate, već uglavnom proizvode nove gubitke koje, opet, pokrivaju građani Srbije.

Prema podacima Svetske banke, u Srbiji posluje 1.200 preduzeća u državnom vlasništvu, u kojima radi 250.000 ljudi. Kumulativni gubici preduzeća u državnom vlasništvu na kraju 2013. godine dostigli su milijardu evra. Najveće gubitke u iznosu od 488 mil EUR napravile su firme koje su u procesu restrukturisanja. Pojedinačno najveći gubitaš među državnim preduzećima jeste kompanija "Srbijagas" sa minusom od 449 mil EUR. Na papiru, dobit od 166 mil EUR je na kraju 2013. godine zabeležila i "Elektroprivreda Srbije". To je, međutim, posledica knjiženja nenaplativih dugovanja. Na listi dobitaša je i "Pošta Srbije" sa plusom od 25 mil EUR, ali i "Elektromreža Srbije" sa 14 miliona. Najveći dobitaš je "Telekom Srbija" koji je 2013. godinu završio u plusu od 135 mil EUR.

Značajna sredstva Srbija izdvaja i za takozvane direktne subvencije. One dostižu čak 30 milijardi dinara (nešto manje od jedan odsto BDP-a). Najveću direktnu pomoć dobijaju "Železnice Srbije" (više od 13 milijardi dinara). Cilj programa sa MMF-om je da se ta pomoć svede na najmanju moguću meru a da se ne ugrozi kvalitet usluga koji "Železnica" pruža. Svetska banka takođe učestvuje u reformi javnih preduzeća, pa je tako njena uloga bila ključna u izradi Plana finansijske konsolidacije EPS-a. Značajnu ulogu ova međunarodna finansijska institucija igrala je i u podeli "Železnica" na četiri preduzeća.

Država pomaže i poljoprivredu, ali daje i kreditnu podršku privatnim investitorima. Kredite privredi odobrava nekoliko institucija: počevši od Agencije SIEPA, preko Fonda za razvoj, zatim Agencije za osiguranje i finansiranje izvoza, pa do Nacionalne agencije za regionalni razvoj. U periodu od 2007. do 2013. godine SIEPA je odobrila 260 mil EUR investitorima za otvaranje novih radnih mesta. Fond za razvoj je, na primer, 2013. godine odobrio 100 miliona, 2014. oko 65 miliona, a za ovu godinu planirano je da se privreda podrži sa 40 mil EUR povoljnih zajmova, piše u analizi Svetske banke.

Uštede je moguće napraviti i u zdravstvu i obrazovanju. Tako se u izveštaju navodi da u ukupnom broju zaposlenih u zdravstvu nemedicinsko osoblje čini 25 do 30%, što je dvostruko više od evropskog proseka. Postepenim svođenjem broja nemedicinskog osoblja na evropski nivo u roku od nekoliko godina, deficit bi mogao da se smanji za 0,2% BDP-a. To je, između ostalog, predviđeno i sporazumom sa MMF-om. Za početak, planirano je da se udeo nemedicinskog osoblja u ukupnom broju zaposlenih smanji na 15%.

Kada je Srbija prošle godine ušla u program sa Međunarodnim monetarnim fondom, minus u kasi je iznosio 6,6%. Program sa MMF-om predviđa da se manjak u kasi na tri odsto svede do 2018. godine, da bi javni dug tada dostigao 80% BDP-a i nakon toga počeo da se smanjuje. Merama Svetske banke moguće je nešto ranije zaokrenuti trend rasta javnog duga. Ukoliko bi država primenila rešenja koja predlažu eksperti ove međunarodne finansijske institucije, ukupna državna dugovanja bi svoj maksimum dostigla sledeće godine (79%), da bi se njihov udeo u BDP-u do 2020. godine smanjio na 71%.