Izgradnja malih hidroelektrana i proizvodnja električne energije u Srbiji - Postupak izdavanja lokacijske dozvole

Zakonom o planiranju i izgradnji propisano je da je lokacijska dozvola (*65) dokument koji sadrži sve uslove i podatke potrebne za izradu tehničke dokumentacije (idejnog i glavnog projekta), a u skladu sa važećim planskim dokumentom. Lokacijska dozvola je takođe uslov za izdavanje građevinske dozvole. Lokacijsku dozvolu za objekte male hidroelektrane izdaje nadležni organ jedinice lokalne samouprave (grad, opština) na čijem području će se graditi objekat (*66).

Za male hidroelektrane koje se grade u zaštićenoj okolini kulturnih dobara od izuzetnog značaja, i kulturnih dobara upisanih u Listu svetske kulturne i prirodne baštine i objekata u zaštićenim područjima u skladu sa aktom o zaštiti kulturnih dobara, kao i objekata u granicama nacionalnog parka i objekata u granicama zaštite zaštićenog prirodnog dobra od izuzetnog značaja, lokacijsku dozvolu izdaje ministarstvo nadležno za poslove građevinarstva ili nadležni organ autonomne pokrajine, ukoliko se objekat nalazi na teritoriji autonomne pokrajine.

Postupak izdavanja lokacijske dozvole

Dokumentacija neophodna za dobijanje lokacijske dozvole za izgradnju male hidroelektrane je utvrđena Zakonom o planiranju i izgradnji. Kao obavezan prilog zahtevu za dobijanje lokacijske dozvole podnosi se: 1) kopija plana parcele (ne starija od šest meseci); 2) izvod iz katastra podzemnih instalacija; 3) dokaz o pravu svojine, odnosno zakupa na građevinskom zemljištu (*67)(*68)

Zahtev za dobijanje lokacijske dozvole, pored navedenog, obavezno treba da sadrži i podatke o objektu koji će se graditi, a naročito o planiranoj dispoziciji, vrsti i nameni objekta, tehničkim karakteristikama i slično. (*69) Zakonom o planiranju i izgradnji je utvrđeno da se pre podnošenja zahteva za izdavanje lokacijske dozvole formira građevinska parcela. Ako organ nadležan za izdavanje lokacijske dozvole utvrdi da uz podnet zahtev za izdavanje lokacijske dozvole nije podneta odgovarajuća dokumentacija, obaveštava o tome podnosioca zahteva u roku od osam dana.

U slučaju da planski dokument ne sadrži sve uslove i podatke za izradu tehničke dokumentacije, nadležni organ ih pribavlja po službenoj dužnosti, o trošku investitora. Organi, odnosno organizacije, ovlašćeni za izdavanje tih uslova i podataka dužni su da po zahtevu nadležnog organa postupe u roku od 30 dana. Nadležni organ je dužan da u roku od 15 dana od dana podnošenja urednog zahteva, odnosno pribavljanja uslova i podataka, koje pribavlja po službenoj dužnosti, izda lokacijsku dozvolu.

Lokacijska dozvola sadrži naročito (*70): 1) ime i prezime investitora sa JMBG, odnosno poslovno ime ili naziv investitora sa sedištem i PIB; 2) broj i površinu katastarske parcele; 3) podatke o postojećim objektima na parceli koje je potrebno ukloniti; 4) definisan pristup javnoj saobraćajnoj površini; 5) namenu objekta; 6) građevinske linije; 7) pravila građenja; 8) uslove za priključenje na saobraćajnu komunalnu i drugu infrastrukturu; 9) moguće i obavezujuće faze u realizaciji projekta; 10) popis obaveznih delova glavnog projekta; 11) naziv planskog dokumenta na osnovu koga se izdaje; 12) konstataciju da pravnosnažna lokacijska dozvola jeste osnov za izradu idejnog i glavnog projekta ako se radi o objektu iz člana 133. Zakona o planiranju i izgradnji, odnosno glavnog projekta; 13) obavezu odgovornog projektanta da projekat uradi u skladu sa pravilima građenja i uslovima lokacijske dozvole; 14) konstataciju da izdata lokacijska dozvola prestaje da važi ako investitor u roku od dve godine od dana pravnosnažnosti rešenja o lokacijskoj dozvoli ne podnese zahtev za izdavanje građevinske dozvole.

Obrazloženje rešenja lokacijske dozvole, pored ostalih, sadrži i konstataciju da katastarska parcela ispunjava uslove za građevinsku parcelu. Na rešenje o lokacijskoj dozvoli koju izdaje jedinica lokalne samouprave može se izjaviti žalba u roku od osam dana. Po žalbi na rešenje o lokacijskoj dozvoli jedinice lokalne samouprave, rešava ministarstvo nadležno za poslove urbanizma, odnosno nadležni organ autonomne pokrajine - ukoliko se objekat nalazi na teritoriji Autonomne pokrajine. Protiv rešenja donetog po zahtevu za izdavanje lokacijske dozvole, koju izdaje Ministarstvo životne sredine i prostornog planiranja, odnosno nadležni organ autonomne pokrajine, može se tužbom pokrenuti upravni spor.

Formiranje građevinske parcele (*71)

Građevinska parcela jeste deo građevinskog zemljišta, sa pristupom javnoj saobraćajnoj površini, koia je izgrađen ili planom predviđen za izgradnju. Za izgradnju objekata malih hidroelektrana, građevinska parcela predstavlja zemljišni pojas nepotpune eksproprijacije (*72) dela katastarskih parcela kroz koje se prostire objekat i pojedinačnih parcela na kojima se nalaze pripadajući nadzemni objekti. Kao dokaz o rešenim imovinsko pravnim odnosima za izgradnju linijskih infrastrukturnih objekata, pored nepotpune ili potpune eksproprijacije, priznaju se i ugovori o ustanovljavanju prava službenosti zaključeni sa vlasnicima katastarskih parcela.

Obrazloženje rešenja lokacijske dozvole, pored ostalih, sadrži i konstataciju da katastarska parcela ispunjava uslove za građevinsku parcelu. Na rešenje o lokacijskoj dozvoli koju izdaje jedinica lokalne samouprave može se izjaviti žalba u roku od osam dana. Po žalbi na rešenje o lokacijskoj dozvoli jedinice lokalne samouprave, rešava ministarstvo nadležno za poslove urbanizma, odnosno nadležni organ autonomne pokrajine - ukoliko se objekat nalazi na teritoriji Autonomne pokrajine. Protiv rešenja donetog po zahtevu za izdavanje lokacijske dozvole, koju izdaje Ministarstvo životne sredine i prostornog planiranja, odnosno nadležni organ autonomne pokrajine, može se tužbom pokrenuti upravni spor.

Vodni uslovi, vodna saglasnost i vodna dozvola (*73)

Zakon o vodama razlikuje opšte i posebno korišćenje voda. Korišćenje voda za potrebe proizvodnje energije – male hidroelektrane - spada u posebno korišćenje voda. Pravo na posebno korišćenje voda, stiče se vodnom dozvolom, a ako se posebno korišćenje voda vrši po osnovu koncesije, onda se pravo na korišćenje voda stiče i u skladu sa ugovorom kojim se uređuje koncesija. Zakon o vodama je uveo i posebna pravila koja su vezana za projektovanje i izvođenje radova na izgradnji objekata.

Projektovanje i izgradnja objekata vrši se tako da se: 1) omogući vraćanje vode u vodotok posle iskorišćenja energije; 2) ne umanji postojeći obim i ne sprečava korišćenje vode za snabdevanje stanovništva i drugih korisnika; 3) ne umanji stepen zaštite od štetnog dejstva voda; 4) ne pogoršaju uslovi sanitarne zaštite; 5) obezbeđuje njihovo višenamensko korišćenje. Ovim zakonom se definišu sledeća vodna akta; 1) vodni uslovi, 2) vodna saglasnost 3) vodna dozvola 4) vodni nalog.

Vodna akta donosi Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede kada se hidroelektrana gradi na teritoriji uže Srbije, dok, u slučaju izgradnje elektrana na području autonomne pokrajine, vodna akta donosi nadležan organ poljoprivrede, šumarstva i vodopivrede za autonomnu pokrajinu, a u slučaju izgradnje elektrane na teritoriji grada Beograda, vodna akta donosi Uprava za vode. Rok za izdavanje vodnog akta je dva meseca od dana podnošenja zahteva.

Protiv vodnog akta donetog od strane nadležnog organa AP Vojvodine ili Uprave za vode, može se izjaviti žalba ministru u roku od 15 dana. Protiv rešenja Ministarstva, nezadovoljna stranka može voditi upravni spor. Zakonom je propisano da je za postupak pripreme tehničke dokumentacije za izgradnju novih i rekonstrukciju postojećih objekata i za izvođenje drugih radova koji mogu uticati na promene u vodnom režimu, investitor dužan da pribavi vodne uslove (određuju se tehnički i drugi zahtevi koji moraju biti ispunjeni).

Takođe je propisano da je za potrebe izrade tehničke dokumentacije potrebno pribaviti vodnu saglasnost kojom se utvrđuje da je tehnička dokumentacija za objekte i radove uređena u skladu sa vodnim uslovima. Vodnom dozvolom koja se dobija kada je objekat izgrađen (upotrebna dozvola ne može se izdati bez dobijene vodne dozvole), utvrđuju se način i uslovi za upotrebu i korišćenje voda i ispuštanje voda. U daljem tekstu će se detaljnije opisati postupci izdavanja navedenih akata. Pre izdavanja vodnih uslova (a koji su element lokacijske dozvole, i neophodni su za izradu projektne dokumentacije-glavnog projekta) potrebno je pribaviti mišljenje republičke organizacije nadležne za hidrometeorološke poslove (Republički hidrometeorološki zavod - RHMZ) i mišljenje javnog vodoprivrednog preduzeća (JVP Srbijavode – za teritoriju Republike Srbije osim Autonomne pokrajine Vojvodine, odnosno JVP Vode Vojvodine – za teritoriju Autonomne pokrajine Vojvodine).

Mišljenje Republičkog hidrometeorološkog zavoda se dobija na osnovu podnetog Zahteva. U prilogu zahteva je potrebno dostaviti (*74): 1) topografsku kartu područja (1:25000) sa označenim dispozicijama objekata, 2) tehnički opis i, 3) u slučaju neizučenih slivova (kakvi su najčešće slivovi malih hidroelektrana), hidrološku studiju (obično rađenu na osnovu meteoroloških podataka, kao i hidroloških podataka sa susednih slivova).

Preporuka je da se na lokacijama budućih vodozahvata već od prve posete lokacije obavezno počne sa merenjima proticaja. Mišljenje javnog vodoprivrednog preduzeća dobija se po podnošenju zahteva za dobijanje mišljenja. Uz zahtev se prilaže (*75): 1) kopija plana sa ucrtanim objektima, 2) izvod iz planskog akta-informacija o lokaciji, 3) tehnički opis rešenja (ukoliko postoji može se dostaviti generalni projekat). Po dobijanju Mišljenja RHMZ i Mišljenja javnog vodoprivrednog preduzeća, podnosi se Zahtev za dobijanje vodnih uslova.

Uz zahtev za izdavanje vodnih uslova podnose se osnovni podaci o lokaciji, nameni i veličini objekta, a po potrebi prethodne studije i generalni projekat (idejno rešenje) kojima se bliže sagledava uticaj objekta na vodni režim. Za izdavanje vodnih uslova obavezno je mišljenje javnog vodoprivrednog preduzeća. Pored navedenog, uz zahtev za izdavanje vodnih uslova potrebno je obavezno dostaviti: 1) kopiju plana (sa ucrtanim položajem objekta)-koju izdaje nadležni Katastar nepokretnosti; 2) izvod iz zemljišnih knjiga (za katastarsku parcelu na kojoj se objekat gradi)-koji izdaje nadležni opštinski sud, odnosno drugi nadležni organ; 3) potvrdu o rešenim imovinsko pravnim odnosima: dokaz o vlasništvu-korisništvu investitora na zemljištu, saglasnost javnog vodoprivrednog preduzeća ako se radi o izgradnji objekta od opšteg interesa na vodnom zemljištu; 4) plan namene površina koji izdaje organ jedinice lokalne samouprave nadležan za urbanizam (*76).

Nadležno ministarstvo (Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede) izdaje Rešenje o izdavanju vodnih uslova. Na osnovu ovog rešenja radi se glavni projekat. Dobijeno Rešenje o izdavanju vodnih uslova je jedan od elemenata lokacijske dozvole. (*77) Po dobijanju lokacijske dozvole ulazi se u izradu projektne dokumentacije – (idejnog i) glavnog projekta male hidroelektrane. Da bi se ušlo u sledeću fazu – dobijanje građevinske dozvole, potrebno je, pored ostalog, da se dobije Vodna saglasnost na navedenu projektnu dokumentaciju.

Pre toga potrebna je saglasnost Ministarstva zdravlja i Ministarstva životne sredine i prostornog planiranja.(*78) Vodnom saglasnošću se utvrđuje da je tehnička dokumentacija - glavni projekat - urađena i skladu sa vodnim uslovima. Dokumentaciju za izdavanje vodne saglasnosti naročito čini tehnička dokumentacija - glavni projekat, koji obavezno sadrži: 1) tehnički izveštaj; 2) proračuni: hidrološki, hidraulički, stabilnosti, stepen zagađenosti i dr.; 3) grafičke priloge: situacioni planovi, osnove i preseci sa neophodnim elementima za ustanovljenje uticaja režima voda na objekat i obrnuto; 4) prikaz prirodnog režima voda; 5) prikaz projektovanog režima voda; uticaj objekta na prirodni i projektovani režim voda; 6) uticaj prirodnog i projektovanog režima voda na objekat.

Uz ovaj zahtev se podnose i saglasnosti Ministarstva zdravlja i Ministarstva životne sredine i prostornog planiranja. Uz zahtev za izdavanje vodne saglasnosti na glavni projekat potrebno je priložiti: 1) rešenje o izdavanju vodnih uslova; 2) glavni projekat; 3) izveštaj tehničke kontrole projekta; 4) Ostale dokumente koji se zahtevaju u rešenju o izdavanju vodnih uslova (*79). U slučaju da se ne otpočne sa izgradnjom hidroelektrane u roku od dve godine od izdavanja vodne saglasnosti, vodna saglasnost prestaje da važi.

Pre izdavanja vodnih uslova i vodne saglasnosti, Investitor, po potrebi, za korišćenje vodnog zemljišta, korišćenje vodoprivrednih objekata i vršenje drugih usluga (u skladu sa Odlukom za tekuću godinu), zaključuje odgovarajući ugovor sa javnim vodoprivrednim preduzećem ili Ministarstvom za poljoprivredu, šumarstvo i vodoprivredu – Republička Direkcija za vode.

Kada je objekat izgrađen, a pre dobijanja upotrebne dozvole, potrebno je podneti zahtev za dobijanje vodne dozvole Ministarstvu poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede, odnosno nadležnom organu koji je izdao vodnu saglasnost. Vodna dozvola je potrebna a korišćenje i upotrebu voda i prirodnih i veštačkih vodotoka, jezera i podzemnih voda, za
ispuštanje voda i drugih materija u prirodne i veštačke vodotoke, jezera, podzemne vode i javnu kanalizaciju, kao i u slučaju povećanja kapaciteta već postojećeg objekta – za povećanje količine zahvaćenih i ispuštenih voda, izmenu prirode i kvaliteta ispuštenih voda.

Ova dozvola se izdaje za period od najduže 15 godina, tako da joj najkasnije dva meseca pre njenog isteka, treba produžiti važnost. Pravo stečeno na osnovu vodoprivredne dozvole ne može se preneti na treće lice bez saglasnosti izdavaoca, a ovo pravo prestaje: istekom roka, odricanjem prava i nekonzumiranjem prava bez opravdanih razloga duže od 2 godine. Uz zahtev za dobijanje vodne dozvole potrebno je dostaviti: 1) vodnu saglasnost; 2) dokaz o ispunjenju uslova iz vodne saglasnosti; 3) tehničku dokumentaciju na osnovu koje je objekat izgrađen, sa svim izmenama i dopunama koje su izvršene u toku gradnje; 4) izveštaj komisije o izvršenom tehničkom pregledu izgrađenog objekta ili postrojenja; 5) mišljenje javnog vodoprivrednog preduzeća o ispunjenju uslova iz vodne saglasnosti, uticaju objekata na režim voda, uticaju režima voda na objekat i uslovima za izdavanje vodoprivredne dozvole (*80).

Detalji o zakonskoj regulativi

65 U vezi sa pribavljanjem dokumentacije neophodne za izdavanje lokacijske dozvole male hidroelektrane (do 10 MW) postoje slučajevi da su pojedina dokumenta (o pravu na korišćenje zemljišta, tehnička dokumentacija,...) neophodna za izdavanje različitih akata.

66 Objekat MHE u granicama nacionalnog parka ili u granicama zaštite zaštićenog prirodnog dobra od izuzetnog značaja, nadležnost je Ministarstva životne sredine i prostornog planiranja.

67 Ovaj dokaz za izdavanje lokacijske dozvole je potpuno isti kao i za izdavanje građevinske dozvole. Kao dokaz o pravu svojine, odnosno zakupa na građevinskom zemljištu za izgradnju ili izvođenje radova na građevinskom zemljištu ili objektu koji je u vlasništvu više lica – prilaže se i overena saglasnost tih lica.

68 Kada se radi o izgradnji linijskih infrastrukturnih objekata, kao dokaz o pravu svojine za izdavanje lokacijske dozvole služi akt nadležnog organa kojim je utvrđen javni interes za eksproprijaciju, u skladu sa posebnim zakonom, odnosno ugovor o ustanovljavanju prava službenosti sa vlasnikom poslužnog dobra.

69 Praksa je da se za dobijanje lokacijske dozvole uradi i priloži generalni projekat (idejno rešenje) koji sadrži sve tražene podatke.

70 Pravilnik o sadržini informacije o lokaciji i o sadržini lokacijske dozvole.

71 Odredbe Zakona o planiranju i izgradnji u ovom slučaju nisu potupno jasne, jer ukazuju na prvi pogled da nije potrebno formiranje građevinske parcele za izgradnju male hidroelektrane. Ipak, u članu 69 stav 1. propisano je da se za građenje elektroenergetskih objekata može formirati građevinska parcela manje površine od površine predviđene planskim dokumentom za tu zonu, pod uslovom da postoji pristup objektu, odnosno uređajima, radi održavanja i otklanjanja kvarova ili havarije.

Takođe u istom članu, u stavu 5. utvrđuje da za izgradnju malih hidroelektrana građevinska parcela predstavlja zemljišni pojas nepotpune eksproprijacije dela katastarskih parcela na kome se nalazi objekat, odnosno parcela formirana shodno ugovorima o ustanovljavanju prava slušbenosti zaključenim sa vlasnicima katastarskih parcela. Zakonom o eksproprijaciji je propisano da se javni interes može ustanoviti između ostalog i na osnovu zahteva javnog preduzeća. Ipak, iako je Zakonom o energetici utvrđeno da mala hidroelektrana obavlja delatnost od opšteg interesa, može se desiti da se radi o objektu koji je privatno vlasništvo i koji se ne priključuje na mrežu.

U tom slučaju se postavlja pitanje postojanja opšteg interesa i eksproprijacije privatnog vlasništva zbog izgradnje male hidroelektrane - samoproizvođača. Ako se prihvati da mala hidroelektrana - samoproizvođač nije objekat od opšteg interesa, u tom slučaju ne bi trebalo da se sprovodi eksproprijacija zemljišta, već da se izdavanje lokacijske dozvole omogući na osnovu prava svojine na zemljištu na osnovu ugovora sa vlasnicima katastarskih parcela.

Ovde bi se moglo postaviti pitanje opravdanosti ustanovljenja delatnosti proizvodnje električne energije kao delatnosti od opšteg interesa, a samim tim i svakog slučaja izgradnje malih hidroelektrana (koje će moći da steknu status povlašćenog proizvođača električne energije i prodaje električnu energiju po povlašćenoj ceni) kao objekata od opšteg interesa i mogućnosti eksproprijacije zemljišta za ovakve objekte. Zakonom o eksproprijaciji je propisano da se javni interes može ustanoviti između ostalog i na osnovu zahteva javnog preduzeća.

Javno preduzeće može da gradi objekte koji su u potpunosti namenjeni izvozu i koji, kao takvi ne obavljaju delatnost od opšteg interesa u smislu opšteg interesa Republike Srbije. Takođe, javno preduzeće može da započne projekat i izvrši eksproprijaciju zemljišta, a da ga kasnije unese u projekat zajedničkog ulaganja sa nekim privatnim vlasnikom i da električna energija proizvedena u tom objektu ne bude korišćena za zadovoljenje opšteg interesa Republike Srbije, već da bude izvezena u komercijalnom odnosu, shodno navedenom projektu.

72 U članu 5. Zakona o eksproprijaciji se kaže da se eksproprijacijom može da ustanovi i službenost na nepokretnosti ili zakup na zemljištu na određeno vreme (nepotpuna eksproprijacija). Zakup može da se ustanovi samo u slučaju kada će se zemljište, s obzirom na svrhu za koju se zakup predlaže, koristiti ograničeno vreme, a najviše do tri godine (za istraživaje rudnog i drugog blaga, korišćenje kamenoloma, vađenje gline, peska i šljunka, zakup prirodnih dobara za stavljanje pod zaštitu i sl.). Po proteku roka na koji je izvršena nepotpuna eksproprijacija, korisnik eksproprijacije je dužan da zemljište vrati u prvobitno stanje.

73 Izdavanje vodnih uslova, vodne saglasnosti i vodne dozvole regulisano je Zakonom o vodama. Ovaj zakon ne pravi razliku između male hidroelektrane i hidroelektrane snage preko 10 MW.

74 Nije propisano šta treba da se podnese uz zahtev za dobijanje mišljenja od RHMZ - navedeno u tekstu je okvirna procena autora, shodno razgovoru u navedenoj organizaciji.

75 Nije propisano šta treba da se podnese uz zahtev za dobijanje mišljenja od javnih vodoprivrednih preduzeća - navedeno u tekstu je okvirna procena autora, shodno razgovoru u navedenim organizacijama.

76 Kao pomoć podnosiocu zahteva, spisak sve potrebne dokumentacije za dobijanje vodnih akata može se naći na sajtu Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede: www.minpolj.gov.rs Link: Arhiva- Vodoprivreda-Vodna akta-Obrazac zahteva VU. U skladu sa Zakonom o opštem upravnom postupku organ može zatražiti od Investitora da dopuni dokumentaciju.

77 Izuzetno, shodno članu 118. Zakona o vodama, nadležni organ za izdavanje vodnih uslova može zahtevati da podnosilac zahteva pribavi mišljenje Ministarstva životne sredine i prostornog planiranja i/ili specijalizovane stručne naučne institucije (zavodi, instituti i drugo). Za objekte i radove na teritoriji banjskog mesta podnosilac zahteva je dužan da pribavi mišljenje ministarstva nadležnog za poslove turizma. Ne postoji posebno propisana procedura za dobijanje ovih mišljenja.

78 Ne postoji posebno propisana procedura za dobijanje ove saglasnosti.

79 Kao pomoć podnosiocu zahteva, spisak sve potrebne dokumentacije za dobijanje vodnih akata može se naći na sajtu Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede: www.minpolj.gov.rs Link: Arhiva-Vodoprivreda-Vodna akta-Obrazac zahteva VS. U skladu sa odredbama Zakona o opštem upravnom postupku organ može zatražiti od Investitora da dopuni dokumentaciju. U skladu sa Zakonom o opštem upravnom postupku, organ može zatražiti od Investitora da dopuni dokumentaciju.

80 Kao pomoć podnosiocu zahteva, spisak sve potrebne dokumentacije za dobijanje vodnih akata može se naći na sajtu Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede: www.minpolj.gov.rs Link: Arhiva- Vodoprivreda-Vodna akta-Obrazac zahteva VD. U skladu sa Zakonom o opštem upravnom postupku, organ može zatražiti od Investitora da dopuni dokumentaciju.

Napomena: Tekst je preuzet iz dokumenta-vodiča za invesitore "Izgradnja mini hidroelektrana u Republici Srbiji", čiji su autori Dr Branislava Lepotić Kovačević, dipl.prav. i Bojan Lazarević, dipl.el.inž..

Projekat je realizovan pod podrškom USAID, GTZ / GIZ Srbija i Ministarstva energetike, 2010. godine.